Как рождается закон

К сожалению, в номере «Человек и Закон», имеющегося в наличии, (январь 1972 года), отсутствует один лист: 3-4 страницы. Публикуем статью с начала пятой страницы. В других статьях пропусков нет.

щихся во всех государственных и общественных делах. Поэтому в Верховном Совете и его органах, в Президиуме Верховного Совета, и его аппарате не оставляют без внимания ни одно предложение. И если в нем содержится рациональное зерно, оно взвешивается, оценивается, обсуждается; оно может лечь в основу будущего за­кона.

Например, сейчас в Верховном Совете СССР идет работа над проектом Основ лесного законодательства. Началось все с того, что в 1965 году ученый совет лесохозяйетвенного факультета Ле­нинградской лесотехнической академии им. Кирова и члены научно-технического общества обратились в Президиум Верховного Совета СССР с письмом, в котором ставился вопрос об издании общесоюз­ного закона о лесе. В Президиуме Верховного Совета сочли пред­ложение заслуживающим внимания. Президиум Верховного Совета СССР в связи с этим поручил постоянным комиссиям разработать общесоюзное лесное законодательство.

Разумеется, от предложения издать закон до его издания путь не короткий. Ведь все положения закона, все его статьи, все, как говорят, буквы должны быть предельно ясны для населения, исчер­пывающи для данной сферы общественных отношений, сформу­лированы так точно, чтобы не оставалось никаких неясностей, дву­смысленностей.

Итак, поступило предложение об издании нового закона или об изменении действующего. Оно обсуждается в соответствующих по­стоянных комиссиях палат Верховного Совета. Их деятельность коор­динирует Президиум Верховного Совета СССР.

Если предложение сочли заслуживающим внимания, комиссиями может быть создана (чаще всего так и бывает) временная — под­готовительная комиссия (подкомиссия). Обычно в нее входит 20— 30 депутатов, являющихся членами Комиссий законодательных пред­положений и тех отраслевых постоянных комиссий, которые имеют отношение к разработке законопроекта. В подкомиссию включаются не обязательно одни депутаты, могут войти и представители обще­ственности, специалисты, ученые.

В свою очередь подготовительная комиссия образует свой аппа­рат — рабочую группу. Это в основном специалисты в данной обла­сти, которые готовят первичные материалы, формулируют положе­ния будущего законопроекта.

На всех этапах в подготовке проекта закона активное участие принимает аппарат Президиума Верховного Совета СССР, в частно­сти  юридический  отдел.  В  аппарате  Президиума  рассматриваются первичные  материалы, организуются  консультации  видных  ученых, нужных ведомств, институтов.

Законопроекты могут быть подготовлены также Советом Минист­ров СССР, ВЦСПС и другими органами и лицами, обладающими правом законодательной инициативы.

Расскажем о том, как рождается закон, на примере разработки Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье.

Трудно, практически невозможно сказать, кто первый поставил вопрос об изменении законодательства о ^браке и семье. Идея со­вершенствования семейного права, как говорят, носилась в воздухе.

К 1960 году письма граждан, выступления печати, высказывания юристов, деятелей народного образования, социального обеспечения по поводу того, что некоторые положения семейного законодатель­ства нуждаются в совершенствовании, стали многочисленнее. И впол­не естественно, что Комиссии законодательных предположений обе­их палат Верховного Совета СССР не могли не реагировать на это. 3 декабря 1961 года состоялось совместное заседание Комиссий, на котором было решено начать подготовку проекта Основ законода­тельства о браке и семье. Депутат Д. Р. Расулов сделал тогда до­клад, в котором обосновал необходимость принятия нового законо­дательного акта. Было решено начать подготовку проекта Основ при участии Верховного Суда СССР, Прокуратуры СССР и Юридической комиссии при Совете Министров СССР.

Комиссии законодательных предположений образовали подгото­вительную комиссию в составе 31 человека, которую возглавил депу­тат А. Г. Бондарь, председатель Верховного суда Белорусской ССР. В состав подкомиссии вошли партийные и общественные деятели, юристы, в их числе — директор одной из московских школ Облазова, станочница завода им. Владимира Ильича Иванова и другие товарищи.

Известно, что до принятия в июне 1968 года нынешних Основ законодательства о браке и семье семейно-брачные отношения ре­гулировались в основном постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1936 года и кодексами о браке, семье и опеке, принятыми в союзных республиках. В это законодательство существенные кор­рективы внес Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июля 1944 года.

Война разрушила многие семейные связи, люди теряли друг друга, находили. В том водовороте чего не бывало! Страна понесла большие потери, народонаселение, особенно мужская его часть, су­щественно уменьшилось. Это поставило целый ряд сложных про­блем. В частности, проблему укрепления семьи. Именно в этих це­лях Указом от 8 июля 1944 года был усложнен порядок расторжения брака. Далее, если регистрации брака не было, женщина не могла предъявить алиментных претензий к отцу ребенка, даже если жила с ним семейной жизнью и даже если сам он не отрицал отцовства.

В связи со значительными социальными изменениями, происшедшими за послевоенный период, возникла необходимость изменить нормы закона в отношении детей, родившихся вне брака. Членам постоянных комиссий было ясно, что многие из норм нуждаются в серьезных поправках. В то же время, по их мнению, нельзя было вернуться и к прежнему, довоенному порядку. Тогда вступление в брак и его расторжение совершалось порой неоправданно легко (по одностороннему заявлению в загс); нередки были и случаи, ко­гда столь же легко устанавливался «отец» ребенка.

Легче легкого, установив крайности того и другого законода­тельства, сказать:

—  Выберите золотую середину.

Собственно, это и говорили в основном критики старого закона. Но перед постоянными комиссиями встал со всей неумолимостью неимоверно трудный вопрос: где она, эта середина, а тем более «золотая»!

В конце 50-х годов в печати, в частности в «Известиях», периоди­чески публиковались статьи юристов, письма читателей, в которых критиковались положения действовавшего законодательства, в осо­бенности «прочерк в метриках».

—  В самом деле,— говорили авторы публикаций,— ну что стоит отменить  этот  прочерк,   пусть   стоит  фамилия  человека,  которого мать запишет отцом ребенка; что же тут такого, если эта запись не влечет никаких материальных обязанностей!

На первый взгляд — разумно. Но изменение каждой буквочки закона — не произвольный акт. Каждое такое изменение, как ка­мень, брошенный в воду, дает круги, затрагивает интересы семьи, отражается на людских судьбах. Ну, не будет «прочерка в метрике». Но, с другой стороны, запись отцом любого близкого или далекого знакомого может стать средством шантажа.

В принятых Основах эта проблема решена так: прочерк в метри­ках ликвидируется, но одинокая мать записывает ребенка на свою фамилию и только отчество дает произвольно. Так что не прост был этот вопрос.

 Я взял лишь одну «букву закона» и привел лишь крайние точки зрения, то есть упростил все. В жизни семей изменение такой бук­вочки может вызвать серьезные потрясения. Члены постоянных ко­миссий, подкомиссий, рабочей группы понимали всю меру ответ­ственности. Поэтому каждая строка проекта оттачивалась и оттачи­валась.

С момента своего образования в декабре 1961 года по март 1962 года только подготовительная комиссия постоянных комиссий провела 4 пленарных заседания, 18 заседаний редакционных групп, два совещания с представителями заинтересованных ведомств. И это были заседания, на которых разгорались жаркие споры. Предложе­ния и замечания насчитывались сотнями и тысячами. Каждое надо было изучить.

В печати, в письмах трудящихся, например, высказывалось поже­лание, чтобы первый брак заключался в торжественной обстановке.

Не главное это в создании семьи — как зарегистрировать брак. И все же среди членов подготовительной комиссии были разные мнения. Все сходились, что торжественная обстановка при заключе­нии брака — это хорошо. Но одни считали важным регламентировать обряд правовым актом, другие возражали против такой регламен­тации. В конце концов пришли к выводу, что возводить в норму закона сам обряд заключения брака нецелесообразно, однако надо указать, что органы загса должны обеспечивать торжественную об­становку при согласии на это жениха и невесты.

Или, например, другой сложный вопрос, который юристы на­зывают так: институт установления отцовства. Я уже говорил о том_, как решался этот вопрос до принятия Основ. А вот какие, в частно­сти, высказывались предложения:

—  если налицо длительные фактические брачные отношения, то мужчину надо признавать отцом ребенка;

—  устанавливать отцовство лишь для тех детей, которые родят­ся после принятия настоящего закона;

—  придать   обратную   силу   закону   и- распространить   институт установления отцовства вне зависимости от времени рождения ре­бенка, если были длительные фактические брачные отношения;

—  установление  отцовства распространить  на всех детей, неза­висимо от времени рождения и длительности фактических брачных отношений.

Все предложения тщательно изучались в рабочей группе, в юри­дическом отделе Президиума Верховного Совета СССР, в подгото­вительной комиссии.

И в декабре 1962 года состоялось совместное заседание Комиссий законодательных предположений. В нем приняли участие секре­тарь Президиума Верховного Совета СССР М. П. Георгадзе, Пред­седатель Верховного Суда СССР А. Ф. Горкин, Генеральный Проку­рор СССР Р. А. Руденко. Присутствовали также члены подкомиссии, работники аппарата Президиума Верховного Совета СССР. Депутат С. Д. Хитров доложил о результатах рассмотрения группой членов Комиссий законодательных предположений проекта Основ законода­тельства о браке и семье. Проект в принципе был одобрен.

Однако работа была далека от завершения. Ведь пока что зако­нопроект, хоть и работал над ним большой и авторитетный коллек­тив, вращался в сравнительно ограниченной сфере. Но закон-то го­товился поистине всенародный. Поэтому члены Комиссий зако­нодательных предположений сочли нужным провести еще ряд консультаций.

В начале 1963 года проект был направлен по 33 адресам: в уни­верситеты, в крупнейшие юридические вузы, научно-исследователь­ские правовые институты. И отзывы юридической общественности о проекте  Основ  начали  стекаться   в  Верховный  Совет   СССР.

А из Верховного Совета шли запросы в различные ведомства: Министерство финансов СССР, Центральное Статистическое Управ­ление, Верховный Суд СССР и другие. Были посланы запросы в со­юзные республики. Верховные суды республик сообщали в ответ о судебной практике, связанной с разводами; министерства здраво­охранения — об устройстве в детские учреждения малолетних детей одиноких матерей.

Кропотливейшая, внимательная обработка всех данных, получен­ных из ведомств и от республик, заняла солидный промежуток вре­мени. Кроме того, продолжали поступать письма трудящихся, высту­пала печать.

Когда роешься в архивах истории этого закона, читаешь бесчис­ленные документы, может показаться, будто многое повторяется. В рабочей группе, допустим, говорили об установлении отцовства, на заседании подкомиссии — о том же. Замечания депутатов — тоже, как видели мы, касаются этой проблемы, теперь отзывы ученых — и опять… Да, так все взвешивается при работе над законом — движе­ние идет не по замкнутому кругу, а по спирали вверх — к совер­шенству каждой статьи. «Законодательствовать надо с тройной оглядкой»,— учил В. И. Ленин. Спешить приходилось медленно, В отличие от многого другого, что можно доделать и исправить по» том, закон не имеет права появиться на свет в сыром виде.

Надо заметить, что в период подготовки Основ произошли неко­торые изменения в деятельности Верховного Совета СССР. Это связано с дальнейшей демократизацией многих государственных инсти­тутов, укреплением роли советских органов, расширением их связей с избирателями. В 1966 году палаты Верховного Совета СССР обра­зовали отраслевые постоянные комиссии. И вполне естественно, что новые органы советского парламента должны были сказать свое сло­во о проекте готовящегося закона. Президиум Верховного Совета СССР, который координирует работу комиссий, поручил комиссиям по здравоохранению и социальному обеспечению и комиссиям по народному образованию, науке и культур, вместе с Комиссиями за­конодательных предположений доработать законопроект. Это было важно не только потому, что появились новые комиссии, но и пото­му, что по отдельным статьям проекта Основ по-прежнему суще­ствовали разные точки зрения. Кроме того, в 1966 году кончились полномочия депутатов Верховного Совета СССР шестого созыва. Естественно, изменился состав рабочих органов Верховного Совета.

В марте 1967 года на совместном заседании шести постоянных ко­миссий палат Верховного Совета СССР была создана комиссия для продолжения работы над проектом. В нее вошли 13 человек, в том числе сталевар Г. М. Суслов, писатель Э. Б. Межелайтис, медик В. Н. Чернова, педагог Н. В. Красильщикова. Возглавил комиссию депутат Н. Т. Козлов, председатель Мособлисполкома.

После тщательных обсуждений и консультаций было принято 16 изменений и дополнений.

Чтобы судить об их характере, приведу несколько примеров.

В предыдущих вариантах проекта для некоторых случаев не были точно определены обязанности супругов по взаимному содержанию. После принятия поправок в проекте Основ уточнили соответствую­щую статью. В частности, было записано: муж после расторжения брака обязан выплачивать алименты жене в период ее беременно­сти и до того времени, как ребенку исполнится год.

Помните, какие споры были в печати по поводу установления отцовства! Окончательная формула проекта уточнила, что суд при установлении отцовства «принимает во внимание совместное про­живание и ведение общего хозяйства матерью ребенка и ответчиком до рождения ребенка или совместное воспитание, либо содержание ими ребенка или доказательства, с достоверностью подтверждаю­щие признание ответчиком отцовства».

Председатель подкомиссии депутат Козлов после внесения по­правок доложил окончательный вариант проекта председателям ше­сти постоянных комиссий палат. Представлен был проект и в Пре­зидиум Верховного Совета СССР. Проект, по мнению подкомиссии, был готов для внесения на сессию Верховного Совета.

Я постарался показать, насколько ответственно и серьезно рабо­тали над проектом. Все выверено в рабочих органах, получены от­зывы специалистов, ведомств, сделали свои замечания депутаты. И все-таки подкомиссия, представляя проект, считала целесообраз­ным еще опубликовать его для широкого обсуждения населением страны.

8 апреля 1968 года Президиум Верховного Совета СССР постановил опубликовать проект Основ законодательства о браке и семье в «Известиях», а также в республиканских газетах на национальных языках. Срок обсуждения был определен в полтора месяца (фак­тически обсуждение шло немного больше).

Читатели, возможно, помнят, как интенсивно, заинтересованно и глубоко шло поистине всенародное обсуждение проекта. Приведу лишь некоторые цифры. За два месяца в Верховный Совет посту­пило свыше семи тысяч предложений и замечаний. В редакцию «Известий» и других газет, а также журналов — свыше 8000 предло­жений и замечаний. Проект Основ широко обсуждался в коллек* тивах трудящихся. В колхозе «Политотдел» Ташкентской области, на­пример, в обсуждении приняли участие 950 человек, на насосном за­воде им. Котовского в Кишиневе — 503 человека. И так — по всей стране.

Предложения и замечания граждан сводились главным образом к уточнению четырех положений будущего закона: порядка заклю­чения и расторжения брака; установления отцовства; записи в мет­риках при невозможности установить отца; размера и порядка взы­скания алиментов.

И снова — ответственнейший труд по анализу и оценке замечаний и предложений, выступлений печати. Например, о порядке растор­жения брака. Многие граждане высказали мнение, что в бесспорных случаях при согласии обоих супругов, если у них нет несовершеннолетних детей, брак надо расторгать, минуя суд, в органах загса. Это предложение заслуживало внимания. Ведь ясно: умерший брак не может быть гальванизирован искусственными средствами. Еще Маркс писал: «Развод есть только установление факта: данный брак есть умерший брак». В подобном случае препятствия становятся ненуж­ными и даже вредными. Поэтому в проект Основ были внесены из­менения: в указанных случаях предусматривалось внесудебное рас­торжение брака.

24 июня 1968 года Президиум Верховного Совета СССР поста­новил принять к сведению сообщение председателя Комиссии зако­нодательных предположений Совета Союза депутата М. С. Соломен-цева о том, что обсуждение проекта общественностью завершено.

Комиссии законодательных предположений, совместно с комиссиями по здравоохранению и социальному обеспечению, комиссиями по народному образованию, науке и культуре Совета Союза и Со­вета Национальностей, рассмотреть все поступившие в ходе обсуж­дения замечания и предложения и внесли проект Основ на рассмот­рение и утверждение Верховного Совета СССР.

И вот итог… 27 июня 1968 года Верховный Совет СССР едино­гласно принял Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье.

Ленинские слова о том, что законодательствовать надо с тройной оглядкой, выражают сущность правовой политики, которую настой­чиво проводит в жизнь Коммунистическая партия, ее Центральный Комитет. «Партия придает большое значение совершенствованию советского законодательства,— говорил на XXIV съезде КПСС Л. И. Брежнев.— В истекший период внимание было сосредоточено на законодательном решении таких вопросов, как улучшение охраны здоровья народа, укрепление семьи, дальнейшее совершенствова­ние трудовых отношений, обеспечение охраны природы и рацио­нального использования природных богатств. По всем этим вопро­сам Верховный Совет СССР и Верховные Советы союзных респуб­лик после широких обсуждений, в которых участвовали миллионы граждан, приняли соответствующие законы».

Мы познакомились с тем, как рождался один из законодательных актов. Конечно, другие имеют свои особенности. Но главное — ши­рокий демократизм при подготовке закона, продуманность каждого положения, квалифицированный подход к делу, гарантии против по­спешных решений. И это главное характерно для самих принципов законотворчества, утвердившихся в нашем государстве.

Ю. ФЕОФАНОВ

«Человек и закон»